Prof.Dr. Kristaq Kume: Refleksion mbi opinionet dhe rekomandimet e ekspertëve të ODIHR për projektligjin mbi financimin e partive politike në Shqipëri

Prof.Dr. Kristaq Kume
Nder i Kombit

KQZ dështoi, analiza e rekomandimeve të ODIHR çon pa vështirësi në formulimin e  nevojës për krijimin enjë njësie të specializuar auditimi financiar, si një strukture permanente për monitorimin e financimit politik.

Financimi i partive politike përbën një nga elementët më të ndjeshëm të funksionimit të demokracisë përfaqësuese, pasi lidhet drejtpërdrejt me integritetin e procesit politik, barazinë në garën elektorale dhe parandalimin e kapjes së politikës nga interesa private apo kriminale. Në këtë kuadër, opinioni i ekspertëve të OSCE/ODIHR mbi projektligjin shqiptar për financimin e partive politike merr rëndësi të veçantë jo vetëm për shkak të standarteve ndërkombëtare që ai reflekton, por edhe sepse evidenton qartë problematikat strukturore që kanë karakterizuar financimin politik në Shqipëri gjatë dekadave të fundit.

Një nga formulimet më domethënëse të ekspertëve të ODIHR është vlerësimi se projektligji mund të japë rezultate pozitive “nëse zbatohet në mënyrë efektive”. Kjo shprehje nuk përbën thjesht një rezervë teknike, por në thelb sintetizon skepticizmin institucional të ekspertëve mbi aftësinë reale të sistemit shqiptar për të garantuar kontroll efektiv mbi financimin politik. Pikërisht ky formulim shërben si çelës interpretues për të kuptuar të gjithë filozofinë e rekomandimeve të ODIHR.

Theksimi nga ekspertët e ODIHR i kushtit “nëse zbatohet në mënyrë efektive” është në fakt një vlerësim kritik i realitetit shqiptar të zbatimit të ligjit. Në realitetin shqiptar, problematikë dominuese nuk ka qenë mungesa e rregullave juridike, porformalizmi i kontrollit, mungesa e hetimit real financiar; mosndëshkimi i shkeljeve, përdorimi i strukturave informale për financim politik, mosdeklarimi i financimeve reale të fushatave, etj. Për këtë arsye, ekspertet e konsiderojnë të pamjaftueshme vetëm miratimin formal të një ligji të ri. Sipas logjikës së tyre, një sistem financiar politik mund të konsiderohet funksional vetëm kur ekziston transparencë reale mbi burimin e fondeve;institucionet kanë kapacitet verifikues;ekziston bashkëpunim ndërinstitucional dhe kur shkeljet zbulohen dhe ndëshkohen realisht. Kjo qasje e tyre reflekton perceptimin se në Shqipëri ekziston një hendek i vazhdueshëm ndërmjet legjislacionit formal dhe zbatimit praktik të tij. Ndaj dhe ekspertët e ODIHR nuk mjaftohen vetëm me rekomandime teknike mbi tekstin e ligjit, por insistojnë në krijimin e mekanizmave reale të mbikëqyrjes dhe auditimit.

Një nga rekomandimet më të rëndësishme që artikulojnë ekspertët lidhet me ndalimin dhe rregullimin më të plote të financimit nga palë të treta dhe donacioneve të bëra “në emër të dikujt tjetër”.Kjo këmbëngulje e tyre nuk është abstrakte dhe as thjesht standard ndërkombëtar formal qe duhet të plotësohet. Ajo lidhet drejtpërdrejt me mënyrën konkrete se si është realizuar  financimi politik në Shqipëri.

Ekspertët evidentojnë, në mënyrë implicite, disa fenomene që kanë karakterizuar praktikën shqiptare te financimit të partive politike. Ndër to  të cilat përmendin përdorimin e donatorëve formalë për të fshehur financuesit realë; financimin informal të partive nga kompani të lidhura me kontrata publike; përdorimin e individëve ndërmjetës për të shmangur kufijtë ligjorë; kanalizimin e fondeve përmes strukturave joformale apo subjekteve të lidhura.  Sipas opinionit të tyre, “personi i tretë” nuk shihet vetëm si subjekt juridik neutral, por si mekanizëm potencial që partitë poltike e përdorin per të fshehur origjinëne fondeve; për të anashkaluar kufijte ligjor të përcaktuar për donacionet dhe për të vështirësuar identifikimin e ndikimit në politikë,te pareve pa burim të identifikueshëm. Prandaj ekspertët e ODIHR kërkojnë që ligji të përmbajë rregulla dhe të ndërtojë mekanizma  që detyrojnë identifikimine pronarit përfitues, transparencë mbi financuesin real dhe gjurmueshmëri të plotë të transaksioneve politike.

Këmbëngulja epër ndalimin ligjor të financimit nga persona të tretë; kërkesa për transparencën e pronarit përfitues, nevoja për forcimin e kapaciteteve monitoruese, audituese profesionale dhe është efekt i bindjes se sistemi shqiptar për financimin e partive politike “vuan “ nga niveli problematik i informalitetit financiar, nga transparenca e kufizuar ndërthurje të interesave ekonomike me politikën dhe nga dobësitë institucionale në hetim dhe ndëshkim.

Këmbëngulja e ekspertëve të  ODIHR për trajtimin  në ligj të këtyre çështjeve reflekton indirekt bindjen e tyre se sistemi aktual shqiptar për financimin e partive politike ka lejuar ekzistencën efinancimit paralel, sponsorizimeve të padeklaruara, shpenzimeve të kryera nga aktorë ekonomikë në favor të partive dhe propagandën politike të financuar jashtë sistemit zyrtar. Në këtë këndvështrim, rekomandimet e ODIHR evidentojnë faktin se  problemi në Shqipëri nuk është vetëm mungesa e deklarimit, por ekzistenca e një ekonomie politike informale që vepron paralelisht me sistemin formal të financimit, e cila ne asnjë rast dhe nga asnjë parti politike nuk deklarohet dhe nuk bëhet transparente

Një aspekt i rëndësishëm i opinionit të ODIHR lidhet me kërkesën për forcimin e kompetencave hetimore të Komisioni Qendror i Zgjedhjeve.Kjo kërkesë krijon një tension të dukshëm me arkitekturën tradicionale të legjislacionit shqiptar, ku kompetencat hetimore penale dhe financiare i përkasin:prokurorisë, policisë, institucioneve kundër pastrimit të parave, administratës tatimore, SPAK-ut dhe strukturave të tjera ligjzbatuese. Ndërkohë duhet të thuhet se me “kompetenca hetimore” ekspertët e ODIHR nuk duket se kërkojnë transformimin e KQZ-së në organ penal hetimor. Në thelb, ekspertët synojnë fuqizim të kompetencave administrative verifikuese, akses në informacion bankar dhe fiskal, të drejtë për auditim financiar, kapacitete për kontroll të pavarur dokumentacioni dhe ndertim te mekanizma për kryqëzim të të dhënave financiare. Pra, bëhet fjalë për një funksion të specializuar administrativ mbikëqyrës dhe jo për hetim penal klasik-së.

Analiza e rekomandimeve të ODIHR çon pa vështirësi në formulimin e  nevojës për krijimin enjë njësie të specializuar auditimi financiar, si një strukturë permanente për monitorimin e financimit politik. Praktika e derisotme, e karakterizuar nga mungesa e një strukturë të tillë, ka bërë që KQZ mbetet ne nivelin e një institucion deklarativ qe ka kapacitete të kufizuara për verifikim e  dokumentave financiar dhe që e ka të pamundur të identifikojë financimet të fshehta.

Trajtimi , në këtë mënyrë  i këtij aspekti të rëndësishëm të financimit politik shpien në përfundimin se ekspertët e ODIHR, në mënyrë implicite, mbështesin institucionalizimin e një mekanizmi të specializuar brenda KQZ-së, analog me modele që ekzistojnë në disa demokraci evropiane.

Ndër problemet që trajtojnë në opinionin e tyre ekspertët e ODIHR eshtë edheekzistenca e legjislacionit paralel për financimin politik, Ligji per finacimin e partive politike, draftin e të cilit ata analizojnë dhe Kodi zgjedhor. Sipas tyre, kjo bashkëekzistencë ka mundësi të gjenerojë probleme, të cilët në rradhë të parë mund të jenë probleme të mbivendosjes së  kompetencave , krijimi i boshllëqe normative si dhe mundësia për shmangie të përgjegjësisë. Megjithkëtë ekspertët nuk rekomandojnë domosdoshmërisht unifikim total të legjislacionit. Sipas tyre situata të tilla legjislative ndeshen edhe në vende të tjera të Europës, ku financimi i partive politike trajtohet si regjim i përhershëm institucional dhe financimi i fushatave elektorale trajtohet si regjim i posaçëm zgjedhor. Ndërkohë ekspertët theksojnë se bashkëekzistenca e dy regjimeve juridike mund të pranohet vetëm nësse ato janë të harmonizuara; nuk krijojnë hapësira për shmangie dhe kanë të parashikuara ndërtimin dhe funksionimin e mekanizmave koordinues. Sipas tyre problem nuk është dualiteti normativ në vetvete, por mungesa e koherencës ndërmjet tyre.

Një moment interesant në opinonet e shprehura nga ekspertët e ODIHR është fakti se sipas tyre  përgjegjësia për shkeljet financiare nuk ka pse të përfshijë drejtpërdrejt lidershipin e partive, kërkesë kjo e artikuluar nga përfaqësues të ndryshëm të shoqërisë civili shqiptare. Me sa duket në trajtimin e këtij problemi ekspertët janë orientuar drejtë përgjegjësisë institucionale të subjektit politik, përgjegjësisë administrative dhe financiare dhe jo individualizimit penal politik sepse, sipas tyre, përgjegjësia individuale lidhet me të drejtën penale, trajtimi i të cilës kërkon standarde më të larta prove dhe se  në këtë mënyrë, preket autonomia e organizimit të partive.

Një problem i rëndesishëm që trajtojnë ekspertët e ODIHR në analizën dhe opinionin  e tyre për draft ligjin për financimin e partive poltike është nevoja për rregullim më të thelluar të financimit nga palët e treta. Sipas tyre ligji duhet të mundësojë zgjerimine konceptit të financimit politik përtej donacioneve direkte.Në këtë koncept duhet të përfshihen edhe shpenzime propagandistike në favor të partive, mbështetje  mediatike të financuara, përdorim i OJF-ve apo strukturave të lidhura me partite, financimi indirekt i aktiviteteve politike. Ky qëndrim i tyre reflekton një realitet të njohur shqiptar qe kaprakterizohet nga fushata zgjedhore jozyrtare, mbështetje ekonomike informale, aktivizim ibizneseve në favor të garës zgjedhore, ose/edhe përdorim i strukturave të ndërmjetme për propagandë.

Refleksioni dhe analiza e opinionit të ekspertëve të ODIHR tregon se rekomandimet e tyre nuk janë thjesht teknike apo abstrakte, por reflektojnë drejtpërdrejt problematikat reale të financimit politik në Shqipëri. Këmbëngulja e tyre për ndalimin ligjor të financimit nga persona të tretë; kërkesa për transparencën e pronarit përfitues, nevoja për forcimin e kapaciteteve monitoruese, audituese profesionale dhe për kontrollin e financimit indirekt është jo vetëm rezultat i gjykimeve mbi dokumentin e shkruar si draftligj, por është efekt i bindjes se sistemi shqiptar për financimin e partive politike “vuan “ nga niveli problematik i informalitetit financiar, nga transparenca e kufizuarndërthurje të interesave ekonomike me politikën dhe nga dobësitë institucionale në hetim dhe ndëshkim.

Ndërkohë duhet të theksohet se shprehja e tyre  “nëse zbatohet në mënyrë efektive” përbën në thelb një rezervë substanciale mbi funksionimin real të institucioneve shqiptare dhe aftësinë e tyre për të garantuar integritetin e financimit politik .Si përfundim mund të pohohet se opinionet dhe rekomandimet e eksperteve të ODIHR për draft ligjin për financimin e partive politike pasqyrojnë jo vetëm standardet ndërkombëtare për financimin politik, por edhe problematikat konkrete të tranzicionit shqiptar, ku financimi informal, mungesa e kontrollit efektiv dhe ndikimi i interesave private mbeten ndër sfidat më serioze të demokracisë dhe shtetit të së drejtës.